Territorio, sviluppo locale e grandi trasformazioni

di Gioacchino Garofoli

Professore Ordinario di Politica Economica all’Università dell’Insubria e Alumno ISTAO 1970-1971

1. La perdita di attenzione al territorio

Il ruolo dei territori per lo sviluppo di modelli alternativi di produzione (specie industriale) e di organizzazione della società è emerso alla fine del Novecento (con lo sviluppo dei distretti industriali e dei modelli territoriali di sviluppo) non solo nella cosiddetta “Terza Italia” ma in gran parte delle regioni intermedie d’Europa, specie del Sud Europa (compreso il Sud della Francia).

L’ondata della globalizzazione ha, tuttavia, spostato l’interesse dai territori e dalle loro competenze specifiche ai fattori di competitività di prezzo e, di conseguenza, alla “deriva” dei processi di localizzazione delle imprese e degli impianti produttivi verso i nuovi paesi industriali a cui ha fatto seguito la deindustrializzazione nelle regioni di paesi avanzati (anche nelle aree dei distretti industriali e dello sviluppo territoriale).

2. La crisi economica internazionale

La crisi rompe il patto sociale in Europa (era già scomparso dagli anni Novanta il modello sociale europeo).
La crisi è un fenomeno globale: è una crisi di sovrapproduzione che si accompagna alla crescita delle diseguaglianze. Ciò produce un doppio paradosso: ci sono le risorse e ci sono i potenziali consumatori ma non si riesce a far bilanciare – per “stupido” egoismo e prevaricazione – le due fasi del processo di regolazione del sistema economico e sociale (produzione e – via distribuzione dei redditi – domanda aggregata).

La contraddizione del sistema economico è stata portata dal livello nazionale a quello internazionale che consente di “sfumare” il conflitto primario per la distribuzione del reddito nei paesi avanzati. Non solo ma a livello internazionale non c’è un regolatore ufficiale e con potere adeguato di intervento (anzi la crisi economica ha indebolito anche le già deboli istituzioni internazionali). La lunga crisi, inoltre, ha enfatizzato l’attenzione sulle materie prime e sulle risorse energetiche, mettendo in ulteriore difficoltà i paesi europei.

3. Le grandi trasformazioni

Anche senza utilizzare i tempi molto lunghi considerati per le grandi trasformazioni da Karl Polanyi (Einaudi, 1974; orig, 1944) (ma implicitamente anche da Angus Maddison), ci sono state alcune grandi trasformazioni (dal dopoguerra ad oggi) che hanno operato nel bene e nel male (cioè alcune orientate alla diffusione dei vantaggi della crescita della produttività e altre orientate all’ingente aumento dei profitti – e alla generazione di crisi -):

I trenta anni gloriosi, come dicono i francesi, con l’aumento del benessere collettivo per l’aumento dei salari e del welfare;
La crisi della grande impresa e delle grandi agglomerazioni urbano-industriali del mondo occidentale;
Lo sviluppo industriale di territori nella periferia dei paesi avanzati (specie in Europa) in direzione di modelli orientati alla “democrazia economica”;
L’emergere dello strapotere della finanza e del pensiero unico (che ha determinato l’introduzione di politiche di austerity in Europa e l’ulteriore diminuzione della quota di reddito distribuita al lavoro);
La crisi economica internazionale, che diventa crisi istituzionale e politica;
Ritorno al territorio (Becattini, 2009)? È possibile pensare di riorganizzare un modello economico-sociale a misura d’uomo? Una nuova trasformazione?

4. Ritorno al territorio

Una nuova fase (che potrebbe realizzarsi in Europa) dovrebbe essere basata su un forte coinvolgimento degli stakeholder e dei cittadini (e delle loro comunità), iniziando dalla consapevolezza sul patto sociale a livello di comunità (e progressivamente, a livello nazionale ed europeo). Il patto sociale è facilmente comprensibile a livello territoriale, specie quando esiste una rilevante autonomia economica territoriale, con elevata produzione di prossimità che consente di individuare i nessi di scambio (tra imprese, produttori, consumatori) e di divisione del lavoro all’interno della società locale (come avviene nei distretti industriali). La percezione del patto sociale è, invece, molto più astratta a livello nazionale e, soprattutto, delegata ai rappresentanti dei cittadini (che, tra l’altro, diventano sempre meno rappresentativi).

Il punto di partenza è determinato dalla consapevolezza delle risorse esistenti (a partire dal lavoro e dalle competenze (e non dalle risorse naturali, che possono talvolta aiutare ma, in genere, non sono cruciali), in una logica di solidarietà ed integrazione che dia senso al lavoro e alla vita.

La rappresentazione necessaria è quella del territorio come “giacimento” di risorse per il futuro in una logica di regolazione tra il produrre e il benessere (consumi, tempo libero, cultura, salute).

Il senso di appartenenza alla comunità e al progetto di apprendimento collettivo e della rilevanza della produzione a “corto raggio” o di prossimità è ovviamente un punto di partenza necessario. Qualora fosse assente o insufficiente, andrebbe costruito con un processo di sensibilizzazione degli stakeholder e il coinvolgimento dei cittadini, attraverso iniziative di formazione.

La piena percezione di essere membro di una comunità effettiva (e non solo di appartenenza “campanilistica”) nasce dalla comprensione dei rapporti di solidarietà e del ruolo del lavoro nella società locale, delle risorse esistenti (anche se non utilizzate pienamente) e della loro utilità e utilizzabilità a beneficio della comunità. Tutto ciò è comprensibile pienamente solo a livello territoriale.

Un modello di questo tipo è in contrapposizione a modelli consumistici, dissipatori, di spreco di risorse e di opportunità.

Un modello di questo tipo è orientato all’autonomia economica territoriale (che, poi, può trasformarsi in autonomia economica nazionale ed europea); Marc Humbert (Economia&Lavoro, 2024) utilizza addirittura il termine di sovranità economica territoriale, sottolineando la rilevanza della produzione di prossimità e di un’alleanza tra territori per la distribuzione del lavoro di produzione, con una cooperazione giusta (fair) tra territori che può essere organizzata anche tra paesi vicini, nei casi di grandi differenze di competenze e risorse.

Su queste linee di progetto e di organizzazione stanno lavorando non solo diversi territori (generalmente in aree periferiche quando non addirittura marginali; spesso in montagna) ma è una questione che inizia a presentarsi anche in città di piccola e media dimensione che parlano di reindustrializzazione (specie in Francia) o di rilancio delle attività produttive di prossimità[1], in nuove logiche progettuali e partecipative che valorizzano le risorse esistenti (risorse culturali e paesaggistiche, tradizioni di saperi e lavorazioni tradizionali), specie coinvolgendo le giovani generazioni¸ spesso by-passando i confini amministrativi (tra province e regioni) e, in alcuni casi, addirittura i confini nazionali. Ciò sottolinea la rilevanza della percezione dei problemi e della capacità organizzativa-progettuale rispetto alle logiche burocratiche.

Talvolta, nei paesi più avveduti, questi processi di cambiamento sono favoriti da una filiera istituzionale che, ai vari livelli di governo sovraordinato, accompagna gli obiettivi individuati a livello comunitario e le idee progettuali avanzate traducendole in progetti effettivi (grazie alle competenze complementari esistenti) e cofinanziando le iniziative e gli investimenti da realizzare. Questo avviene in Francia, ove c’è una lunga tradizione di istituzioni nazionali di accompagnamento allo sviluppo dei territori, a cominciare dal Datar e dal Commissariato per il Piano che, oggi, sono confluiti (dopo alcuni passaggi organizzativi) nell’Agenzia Nazionale di Coesione Territoriale. In Francia ci sono state altre modificazioni strutturali che hanno consentito di favorire lo sviluppo territoriale: l’introduzione delle Banques des territoires, da parte della Caisse des Depôts (l’equivalente della nostra Cassa Depositi e Prestiti) e dell’ Observatoire des territoires, che rappresenta una sorta di rete di territori fondata dalla Fabrique de l’Industrie (una sorta di think-tank di esperti) in collaborazione con diverse istituzioni pubbliche.

Sto introducendo un tema rilevante per la riflessione collettiva che riguarda la differenza culturale e comportamentale tra paesi in cui l’approccio allo sviluppo territoriale parte dalla progettualità (con una rete di esperti e di organizzazioni specializzate che accompagnano le idee e le volontà delle comunità) in contrapposizione a paesi che sono organizzati per procedure burocratiche, che partono dai bandi e dalla “captazione” di finanziamenti su obiettivi prefissati dal livello nazionale o europeo (con il rischio che siano “astratti” dal contesto e, talvolta, non completamente intellegibili). Ma come ben sappiamo, e come si dice in Francia, lo sviluppo non si crea per concessione dall’alto.

In diverse occasioni ho avuto modo di discutere e documentare questo apparente paradosso che sta bloccando il nostro paese, come la recente esperienza dl PNRR ha nuovamente dimostrato (Garofoli, Il Mulino online, maggio 2025). Rendiamo esplicito il processo di co-progettazione e cofinanziamento delle istituzioni pubbliche nazionali e regionali e rendiamo responsabile per il raggiungimento degli obiettivi tutta la filiera istituzionale (evitiamo che esistano i “dispensatori” di risorse, gli arbitri e i controllori formali – che sono, spesso, soltanto costosi processi burocratici – e moltiplichiamo, invece, le competenze di programmazione e di organizzazione degli investimenti, che sono il “sale” della buona progettualità e della capacità di realizzazione effettiva degli obiettivi previsti. Ci sono state, tra l’altro, esperienze consolidate anche nel nostro paese (basta ricordare le esperienze in alcune regioni negli anni ’90 e la stagione dei patti territoriali).

5. Alcune conclusioni

“Ritorno al territorio” e “rinascita delle comunità” rappresentano le parole d’ordine per un nuovo modello di sviluppo economico che sia sociale e orientato all’uomo.

Occorre, infatti, rompere il processo di frantumazione sociale, di disintegrazione economica e sociale, di distinzione (all’interno della società) per gruppi, per età, per categorie professionali, per classi di percettori di reddito, per provenienza.

Serve un principio fondativo di cooperazione all’interno della comunità (prima territoriale, poi nazionale ed europea), una capacità (e volontà) di progettualità e co-progettazione (tra livelli diversi di governo) in opposizione al principio dei bandi (che favorisce la competitività tra territori oltre a produrre burocrazia smisurata e inefficiente); è necessaria una capacità di utilizzo delle risorse del territorio (comprese quelle finanziarie che esistono e sono elevate ma sempre più utilizzate in altri paesi, non nei territori e, in gran parte, neppure in Europa).

Integrazione economica territoriale (a partire dall’integrazione tra risparmi e investimenti), integrazione di competenze, partenariato pubblico-privato (come mostrano le felici esperienze delle politiche industriali e dell’innovazione in Francia e in Spagna, in cui strumenti decisi e finanziati a livello nazionale hanno consentito la cooperazione tra imprese – tra G.I. e pmi -, istituzioni di ricerca, Università ed enti locali ad investire congiuntamente in progetti complementari sui territori), coinvolgimento degli stakeholder e dei giovani nel processo di analisi, di scelta degli obiettivi e di costruzione della progettualità sono condizioni fondamentali per avviare un percorso di sviluppo territoriale.

La cooperazione tra territori e tra imprese è un passaggio successivo che consente di comprendere che non vi è competizione tra territori ma spesso neppure tra le imprese. È abbastanza ovvio che non vi sia tra imprese complementari (tra committenti e sub-fornitori, tra imprese che producono macchinari e imprese di trasformazione manifatturiera, …), ma spesso neppure tra imprese che producono beni simili (cfr. consorzi tra imprese, accordi temporanei di impresa). La cooperazione tra territori e tra imprese consente non solo di raggiungere una scala appropriata di investimento ma anche l’apprendimento collettivo, attraverso lo scambio di esperienze e di competenze e dall’affrontare problemi comuni mettendo assieme competenze complementari.

Nelle aree più deboli e con minore esperienza di collaborazione per lo sviluppo sarà opportuno lanciare progetti di formazione alla progettualità e allo sviluppo territoriale (formazione continua per gli adulti più esperti – con esperienze di lavoro associativo – e formazione “all’ingresso” per i più giovani). La diffusione di buone pratiche, attraverso l’organizzazione di conferenze e seminari con attori provenienti da altre aree e l’organizzazione di visite di studio in altre aree, consente forme di apprendimento collettivo (e di formazione implicita) particolarmente utili perché facilitano il meccanismo di cooperazione e la costruzione di fiducia reciproca.

Le alleanze per il rafforzamento della capacità progettuale può essere sia di tipo orizzontale (tra territori come prima anticipato) sia di tipo verticale con i livelli di governo sovraordinato, lungo la filiera istituzionale.

Questo processo di cooperazione darà luogo ad una rete di territori (inizialmente volontaria e molto informale, dal basso, come già esistono – a partire dalla rete Rist, organizzata nel 2023 con una serie di seminari tra loro collegati sui territori – una decina in tre paesi europei -). È stata, inoltre, già ricordata l’esistenza di una rete formale di territori in Francia (Observatoire des territoires).

Una volta organizzata una serie di reti di territori in diversi paesi europei (grazie ad una rete di economisti e di scienziati sociali che già sono tra loro collegati sia in modo formale che informale), si potrebbe, poi, passare ad una federazione di territori in Europa. Sarebbe il passo decisivo per promuovere un’Europa delle città e dei territori.

[1] Mentre sono scettico su molti progetti di rigenerazione urbana, che mi sembrano prevalentemente molto orientati a catturare finanziamenti.

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